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农村低保先行者浙江的经验与困扰

来源：经济观察网更新时间：2007-09-24

7月10日，浙江省杭州市余杭区乔司镇胜嫁村村民丁士荣家的农村信用合作银行存折上存进了300元。丁士荣只知道，这笔钱是因为肉菜价格上涨而得到的补助，他是村里的低保户。　　今年年底前，中国将实现农村低保制度全面建立、低保金发放到户的工作目标。这个目标，浙江省1998年就已实现，现在他们已经把农村低保的补助内容扩充到了补差补助、物价补贴和慰问金三项。　　不论在补贴数量还是覆盖范围抑或制度建设上，浙江省都走在了全国前列。这得益于浙江省一直遵循的城市和农村同步推进低保建设的思路。但先行者有先行者的困扰，浙江农村低保工作中遇到了人员不足、收入核定难、退保难等诸多难题。“这些困难需要我们自己摸索总结。”浙江省民政厅最低生活保障处处长蔡国华说。　　率先启动的物价补贴　　2004年浙江省编制了低收入人群的物价指数，制定了物价动态补贴机制。只要低收入群体的物价指数超过3%，就要启动物价补贴机制。　　今年5月，这一指数在全省平均达到了3.2%，当月物价补贴机制立即启动，省财政第一批拨款550万元，补助欠发达市县，致使全省所有低保人员能够领到每人60元的物价补贴。这是浙江省第二次对农村低保人员发放物价补贴。　　8月7日民政部和财政部发出通知，补助城镇低收入家庭猪肉价格补贴。浙江省把这个通知同时延伸到了农村低保家庭，以城市不能低于25元/人·月，农村不能低于15元/人·月的标准发放。截至目前，全省物价补贴已支出7000多万元。　　物价指数按季度编制，半年启动一次，“今年5月，很多人向我们反映物价普遍上涨，指数也的确超过了3%，所以我们没有等到二季度结束，而是5月份当月就启动了物价补贴机制。”浙江省民政厅最低生活保障处处长蔡国华说。　　“明年，我们的物价补贴机制可能要按月编制，这样对物价涨幅会有更快的反应。”蔡国华说。　　农村更需要低保　　浙江省财政厅社保处负责人说：“全国正在推行农村低保扩面工作，我们浙江的工作已经在提高标准和丰富补助内容上。” 　　浙江省目前平均每人每月82元补差。“这个标准比中西部地区城镇低保补助水平还高。”一位西部省份的民政工作人员说。　　这与浙江各级政府以 “农村更需要低保”的理念，推行与城市低保同步的农村低保制度有关，而浙江省整体财政收入的充裕也是开展农村低保工作的基础。　　1996年浙江省在设计低保工作规划和框架时，做了一个非常大胆的决定，推行城乡同步低保制度，同年11个县开始了城乡一体低保制度建设。1998年浙江省农村低保全面覆盖，在全国率先基本实现了应保尽保。　　浙江农村和城市低保制度基本一致，只有低保标准不一样。今年6月，城市家庭人均月收入必须低于256元才有资格申请低保补助，农村家庭则需要人均低于160元。　　2001年，浙江颁布了《浙江省最低生活保障办法》，在全国范围内第一次以政府规章的形式将农民纳入最低生活保障范畴。　　“根据我们前几年的经验，低保标准跟我们的最低工资有一个稳定的常数。我们根据上年度的最低工资确定今年的最低工资标准。”蔡国华说。浙江省规定，农村低保标准按城镇低保标准的60%确定。　　“最低工资最近几年每年都变，所以我们的低保标准也在变。”浙江省财政厅社保处负责人说。　　财力是保障　　浙江省财政厅社保处负责人直言，落实农村低保最主要的是财力要到位，这方面浙江不会有大问题。2007年全省各级财政安排的农村低保资金4.54亿，上半年已支出2.64亿。　　其中，省财政只对困难地方进行补助，平均补30%左右。据俞建人介绍，2007年省财政补助1.4亿元，其中，补差资金1个亿；物价补贴1400多万；慰问金2500万。慰问金也是浙江农村低保特有的一项补助金，去年全省两节期间对低保对象发放的慰问金支出3.8个亿，其中包括了一些捐赠款。　　但在浙江农村低保资金支持中，基层财政扮演了重要的角色。　　对补助资金前几年浙江市县和乡镇五五分担，后来逐渐调低乡镇比例至现在的平均27%。有些乡镇不承担，有些承担5%，而有些承担50%的低保资金。　　曾有专家指出这种资金筹集对基层财政压力过大，但浙江省并不这么认为。浙江省财政厅社保处负责人表示：“我们认为乡镇还是应该根据实际情况力所能及承担一些，否则对审批不认真。况且浙江很多县乡因为地方经济发达，有这个财力。” 　　蔡国华也认为，浙江有一个较为合理的资金拨付和筹集机制，这给浙江省开展农村低保工作，在全国做一些探索提供了非常有利的支持，可以说是开展低保工作的基础。　　收入核定难题　　即使是这样，现在浙江民政部门还是遇到了比较头疼的问题——退保难。　　今年浙江农村低保有4万人退出，7万新人进来。主要因为浙江对农村低保实行动态管理，随着低保户的收入提高，有一些人会不符合条件。　　有的年份也发生过农民对民政部门提出行政复议，对脱保有意见，对收入核定不满意。民政部门反映，退保需要民政工作人员做大量工作，在劝说无果的情况下，只有强制脱保。　　此外，浙江省财政厅社保处负责人指出，目前救助阵营分散，主体在民政，分散在各个部门，各部门都有自己的政策，有时缺少衔接。　　而对蔡国华来说，最大的困难来自于人力不足。他说，民政厅低保处只有4个人，市一级只有湖州有专职人员，乡镇一级民政助理员则都是兼职。农村低保工作初审权在乡一级，批准权在县一级，所以县乡最缺人。　　衢州基层民政部门反映，全市低保人数增加近10倍，但人力基本没有变化，工作常常疲于应付。　　对于基层民政工作人员来说，收入核定仍是一个难点。基层干部反映，现行收入核实办法不便操作，只好凭感觉来做，核实结果往往也难以令人信服。　　蔡国华说，浙江的很多制度和经验在全国都是走在最前面的，没有太多可借鉴的经验和蓝本，收入核定这块浙江一直在摸索过程中，像对家庭金融性资产，民政部门没有权力查，所以这块收入的核定难度最大。（席斯）

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